Wer sehen will, wie groß und mächtig Bürokratie wirkt, der kann in die 16.000-Einwohner-Stadt Bruneck in Südtirol schauen: Im dortigen Rathaus sind drei Türme aus Akten, Beschlüssen, Gesetzestexten und Festplatten zu besichtigen. Sie sind das Werk des Künstlers Paul Feichter, der damit im Auftrag der Stadtverwaltung „Bürokratie“ visualisieren sollte. Das Kunstwerk wird ergänzt durch eine Urne. Dort sollen die Kandidaten für die bevorstehende Landtagswahl ihre Vorschläge zum Bürokratieabbau einwerfen. Nach der Wahl Ende Oktober soll das Kunstwerk abgebaut werden in der Hoffnung, dass auch die echte Bürokratie abgebaut wird. Diese Geschichte zeigt, dass Bürokratie kein ausschließlich deutsches Problem ist. Doch gerade in Deutschland vergeht kaum ein Unternehmertreffen, kaum eine Bürgersprechstunde oder MIT-Veranstaltung, bei der nicht emotional über Bürokratie geklagt wird. Dabei ist die deutsche Verwaltung im Vergleich mit anderen Industrieländern erstaunlich schlank und effizient. Gemessen an der Gesamtzahl der arbeitenden Bevölkerung entspricht die Zahl der Beamten laut einer Studie der OECD 10,6 Prozent. Der Durchschnitt in den Industrieländern liegt hingegen bei 18,1 Prozent. Nur Südkorea, Japan und die Schweiz haben eine geringere Quote. Ein weiteres Ergebnis: Die Deutschen sind im Vergleich mit anderen Industriestaaten zufrieden mit ihrer Verwaltung – trotz der dünnen Personaldecke.
Unternehmen leiden besonders an der Bürokratie
Doch in der täglichen Praxis erleben Unternehmen die Verwaltung auch als lästigen Kostenfaktor. So musste zum Beispiel der Unternehmer Stefan Lange für eine einzige bürokratische Auflage, die weder ihm, noch seinen Kunden irgendeinen Vorteil bringt, eine eigene Mini-Jobberin einstellen. Sein Unternehmen, das Nähmaschinen und Ersatzteile vertreibt, ist per Gesetz verpflichtet, für jede Lieferung aus dem EU-Ausland eine Meldung an das Statistische Bundesamt abzuliefern. Stefan Lange muss für jedes Produkt Daten wie Gewicht, Ursprungsland, Art und Weise des Transports und Anteil der Frachtkosten pro Land melden. „Das Problem ist nicht, dass das Statistische Bundesamt einen Überblick über den EU-Warenverkehr haben möchte. Aber dass wir deswegen jedes einzelne Paket recherchieren und erfassen müssen, verkompliziert die Sache unnötig“, sagt Lange, der zugleich MIT-Landesvorsitzender in Schleswig-Holstein ist. Dabei seien alle Daten schon zweimal elektronisch erfasst: zum einen beim Logistiker, zum anderen beim Finanzamt, bei dem die EU-Umsätze separat gemeldet werden. Es fehlt aber sowohl die Rechtsgrundlage als auch eine elektronische Schnittstelle, die diese Daten automatisch an die Wiesbadener Behörde transferiert. Und so muss jedes Unternehmen, das für mehr als 500.000 Euro importiert, alle Waren erneut von Hand erfassen und elektronisch versenden. Lange plädiert deswegen für eine Bagatellgrenze von Paketen mit einem Warenwert unter 500 Euro. Erst darüber sollte eine Einzelmeldung erforderlich sein. Auch sollten nur solche Unternehmen meldepflichtig werden, die mindestens Waren im Wert von einer Million Euro aus dem EU-Ausland importieren.
Der Unternehmer Stefan Lange musste für eine neue bürokratische Auflage eigens eine Mini-Jobberin einstellen.
Eines der größten „Bürokratiemonster“ gerade im Mittelstand hat der Mindestlohn verursacht. Dabei beklagen die wenigsten Unternehmen die Höhe des Mindestlohns, sondern den hohen bürokratischen Aufwand. So muss die Arbeitszeit von geringfügig Beschäftigten spätestens sieben Tage nach der geleisteten Arbeit aufgezeichnet werden. Die Daten müssen zwei Jahre gespeichert und bei Bedarf den Behörden zur Verfügung gestellt werden. Das Ziel ist klar: Es soll nicht durch unbezahlte Mehrarbeit der Mindestlohn ausgehebelt werden. Aber es wird auch jeder Mini-Jobber erfasst, der fixe Arbeitszeiten hat und 20 Euro oder mehr pro Stunde verdient. Wenn der Stundenzettel nicht rechtzeitig vorliegt und der Zoll zur Kontrolle kommt, droht dafür schon ein Bußgeld, obwohl der Lohn weit über Mindestlohn liegt. In manchen Branchen, die als schwarzarbeitsgefährdet gelten, gilt die Aufzeichnungspflicht nicht nur für Mini-Jobs, sondern für alle Beschäftigten, die bis 2.958 Euro brutto verdienen. Zu diesen Branchen zählen unter anderem das Baugewerbe, das gesamte Logistikgewerbe, die Fleischwirtschaft und die Gastronomie. Es ist nicht unüblich, dass damit die Arbeitszeit eines Großteils der Belegschaft dokumentiert werden muss. So werden ganze Branchen unter Generalverdacht gestellt und mit Bürokratiekosten belastet.
Hohe Hürden für Gründer
Was für ein etabliertes Unternehmen schon schwer ist, ist für Gründer kaum leistbar. Die Zahl der Unternehmensgründungen sinkt, mit wenigen Ausnahmen, seit dem Jahr 2000 konstant. Das liegt auch an den vielen Vorschriften, die Gründer zu beachten haben. Die Unternehmen sind gerade im Aufbau, akquirieren erste Aufträge und bauen ihren Kundenstamm auf, müssen dabei aber bereits die gleichen Anforderungen wie ihre etablierten Mitbewerber einhalten. So müssen Bewerber für öffentliche Auftragsausschreibungen Umsatznachweise der letzten drei Jahre einreichen. Aus Sicht des Auftraggebers ist das nachvollziehbar. Für Gründer, deren Unternehmen aber noch keine drei Jahre am Markt sind, bedeutet es aber von vornherein, bei der Ausschreibung chancenlos zu sein – selbst wenn das Unternehmen schwarze Zahlen schreibt. Die MIT hat deswegen zusammen dem Verband „Die Jungen Unternehmer“ zehn Vorschläge erarbeitet, die das Gründen in Deutschland leichter machen sollen (siehe Kasten). Dazu zählt auch, die Vorfälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge wenigstens für Gründer auszusetzen.
Bis 2006 mussten die Abgaben erst errechnet und abgeführt werden, wenn der Monat abgeschlossen war und Arbeitszeiten und Lohn feststanden und überwiesen waren. 2006 wurde die Fälligkeit der Sozialabgaben aber auf den drittletzten Bankarbeitstag des laufenden Monats vorverlegt, selbst wenn dann zum Teil noch gar nicht feststeht, wie hoch die Sozialabgaben für diesen Monat sein werden. Ziel der Regelung war es damals, den klammen Sozialversicherungen durch die frühere Überweisung eine höhere Liquidität zu ermöglichen. Allerdings stehen die Sozialversicherungen heute finanziell deutlich besser da als 2006. Die Vorfälligkeit der Beiträge gilt aber immer noch. Der Gesetzgeber hat mittlerweile in einigen Punkten eingelenkt, etwa bei der Berechnung. Zuvor mussten Arbeitgeber jede Lohnabrechnung zweimal in die Hand nehmen: das erste Mal, um eine Schätzung der fälligen Sozialversicherungsabgaben zu machen, das zweite Mal, um dann die exakten Zahlen zu übermitteln. Mittlerweile darf der Arbeitgeber als Grundlage die Werte des Vormonats verwenden. Entstehende Differenzen werden dann gegebenenfalls im Folgemonat verrechnet. Für sich genommen nur eine kleine Änderung. Sie führt aber zu einer jährlichen Entlastung von 64 Millionen Euro für Unternehmen.
Bürokratiewächter Normenkontrollrat
Dass es überhaupt zu dieser Bürokratieentlastung kam, ist dem Nationalen Normenkontrollrat (NKR) zu verdanken. Er wurde 2006 gegründet und berät die Bundesregierung. Seine Aufgabe ist es unter anderem, Gesetzen ein Preisschild anzuheften. Vorsitzender des NKR ist seit dessen Gründung der frühere Wirtschaftsstaatssekretär und spätere Bahn-Chef Johannes Ludewig. Auf den Vorschlag des NKR hin wurde auch die One-In-One-Out-Regelung (OIOO-Regelung) eingeführt: Für jede neue Bürokratie soll eine bestehende abgeschafft werden (siehe Kasten). „Es gibt außer Deutschland und England kein Land, das sich zu so einer Selbstverpflichtung durchgerungen hat. Es ist schon ungewöhnlich, dass sich eine Regierung selbst so ein Korsett anlegt“, sagt Ludewig. Trotzdem ist der Erfüllungsaufwand durch Gesetze (siehe Kasten) für Unternehmen in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Ludewig betont, dass dies aber keine kontinuierliche Entwicklung sei, sondern von einzelnen Gesetzen verursacht werde: „Der große Hammer war der Mindestlohn.“ Allein das 2015 eingeführte Mindestlohngesetz kostet die Unternehmen in Deutschland rund neun Milliarden Euro im Jahr. Von der OIOO-Regelung war der Mindestlohn übrigens noch nicht betroffen. Der NKR ist eine durchaus mächtige und effektive Einrichtung, um den Abbau von Bürokratie voranzutreiben. Ihm ist es beispielsweise zu verdanken, dass 2006 einmal die Gesamtkosten, die der Wirtschaft durch Gesetze auferlegt worden sind, zusammengerechnet wurden. Im zweiten Schritt wurden sie zwischen 2006 und 2011 um 25 Prozent gesenkt. Seitdem können Unternehmen zum Beispiel ihre Unterlagen zur Anerkennung der Mehrwertsteuer elektronisch einreichen, was der deutschen Wirtschaft jährlich zwischen drei und vier Milliarden Euro erspart. Für seine positiven Auswirkungen hat der NKR im Jahr 2016 den Deutschen Mittelstandspreis der MIT bekommen. Doch das Gremium mit Sitz in Berlin hat ein Manko: Sein Mandat bezieht sich nur auf Gesetzentwürfe der Bundesregierung. Alles, was im Parlament draufgesattelt wird, wird vom NKR nicht mehr analysiert – es sei denn, die Fraktionen beantragen dies. Und: Im Visier sind nur deutsche Gesetze. Ludewig schätzt, dass mittlerweile etwa die Hälfte der Bürokratiekosten aus Brüssel kommt. Dafür sei der NKR leider nicht zuständig.
Bürokratie made in Brüssel
Gerade in Brüssel werden aber häufig aus Sicht der Unternehmen unverständliche Auflagen produziert. Das jüngste Beispiel ist die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO). „Das Schreckgespenst DSGVO geistert sei Monaten durch die Backstuben und Fachmedien und lässt unsere Bäcker verzweifeln“, kritisiert MIT-Mitglied Daniel Schneider, Hauptgeschäftsführer des Zentralverbands des Deutschen Bäckerhandwerks. Wenn das Verkaufspersonal beispielsweise Bestellungen von Kunden annehme, müsse der Bäckermeister sie vorher belehren, dass dies personenbezogene Daten sind, die nicht weitergegeben werden dürfen. Hat der Bäcker außerdem noch eine Internetseite, auf der Kunden bestellen können, müssten auf dieser nun viele Informationen ergänzt werden. Welche Daten werden erfasst und gespeichert? Wie kann der Kunde widersprechen? All dies verursacht Kosten für die Bäckereien, da die meisten ihre Website nicht selbst pflegen, sondern externe Dienstleister beauftragen dürften. Auch bei MIT-Chef Carsten Linnemann stapeln sich die Protestbriefe zur DSGVO: „Die Regelungen sind zum Teil völlig unverständlich und praxisfern“, kritisiert Linnemann, der zugleich stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ist. Das Ziel war es, ein einheitliches Recht in der ganzen EU und ein wirksames Schwert gegen US-Datenkonzerne wie Facebook und Google zu entwickeln. „Ich bezweifele aber, dass in Portugal und Griechenland viele Mittelständler überhaupt nur von der DSGVO gehört haben“, sagt Linnemann ironisch. Und während in Deutschland vom Landarzt bis zum Bäcker alle vor Bußgeldern zitterten, weil sie verunsichert seien, hätten die Rechtsabteilungen von Facebook und Google längst ihre seitenlangen Einverständniserklärungen überarbeitet.
Aus Brüssel kommen vor allem zwei Arten von sogenannten Rechtsakten: Verordnungen und Richtlinien. Bei einer Richtlinie wird ein von allen EU-Ländern zu erreichendes Ziel festgelegt. Es ist jedoch die Aufgabe der nationalen Parlamente, geeignete Vorschriften oder Gesetze zu erlassen, um diese Richtlinien umzusetzen. Im Gegensatz dazu sind Verordnungen unmittelbar gültiges Recht, das direkt in allen EU-Ländern angewendet werden muss. Die nationalen Parlamente haben keinen Einfluss auf ihre Umsetzung. Die DSGVO zählt dazu. Allerdings sind an jeder EU-Richtlinie und jeder EU-Verordnung nicht nur deutsche Europaabgeordnete beteiligt, sondern auch Vertreter der deutschen Bundesregierung. Nur finden die Gesetzesarbeiten meist unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. MIT-Chef Linnemann kritisiert dieses Verfahren: „Wir bekommen erst mit, was da entschieden wurde, wenn es zu spät ist.“ Anders als bei Gesetzen in Berlin gebe es in Brüssel eben keine Medienöffentlichkeit. Er plädiert daher dafür, dass vor wichtigen Gesetzgebungsverfahren in Brüssel der Deutsche Bundestag darüber debattieren muss, um den Vertretern der Bundesregierung eine klare Richtschnur für Verhandlungen in Brüssel zu geben. Und ganz so einfach kann es sich die Berliner Politik auch nicht machen: Auf so manche Brüsseler Vorgabe wird in Deutschland nochmal draufgesattelt. Auch dafür liefert die DSGVO ein gutes Beispiel: Nur in Deutschland gibt es die zusätzliche Pflicht für Unternehmen und Vereine, bei denen mindestens zehn Personen ständig mit der Verarbeitung personenbezogener Daten betraut sind, einen Datenschutzbeauftragten zu bestellen. Die Schuld dafür wird häufig in Brüssel gesucht. Doch diese Regelung ist eine rein deutsche Erfindung, die im Rest der EU nicht gilt. Und deshalb fordert MIT-Chef Linnemann auch klar: „Wir müssen die Punkte wieder abschaffen, in denen Deutschland härtere Auflagen hat als von der EU vorgeschrieben. Und bei der DSGVO müssen wir an allen Stellen, die praxisfern sind, auf europäischer Ebene nachbessern.“ Linnemann fordert eine entsprechende Zusage im Wahlprogramm der CDU zur Europawahl am 26. Mai 2019. Nur nutzt das dem Bäcker um die Ecke momentan wenig. Er muss sich mit der DSGVO auseinandersetzen, die Arbeitszeiten seiner Mitarbeiter dokumentieren und einen Produktordner führen, in dem alle Allergene und Zusatzstoffe aufgeführt werden. Bäckerei-Lobbyist Daniel Schneider hört deswegen von vielen Bäckern den Satz: „Entweder du führst heute eine Bäckerei, oder du hältst Gesetze ein. Beides zusammen geht nicht mehr.“ Dies sei keine Verweigerungshaltung, sondern einfach mangelnde praktische Umsetzbarkeit und daraus resultierende Resignation. In der Vorschlagsurne, die neben dem Denkmal der Bürokratie im Rathaus von Bruneck steht, lagen zum Redaktionsschluss schon einige Vorschläge.
Micha Knodt
Zehn Vorschläge von MIT und „Die Jungen Unternehmer“ für bürokratiearme Gründungen in der Startphase:
1.) Wöchentliche Höchstarbeitszeit statt Tageshöchstarbeitszeit mit Zwangspausen
2.) Vorfälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge aussetzen
3.) Reduzierung des Mindestbeitrages zur Krankenversicherung für Selbstständige
4.) Keine Bußgelder bei nur fahrlässigen Verstößen gegen Arbeitszeitgesetz, Mindestlohngesetz und -verordnung, Arbeitsstättenverordnung und DSGVO
5.) Generelle Freistellung von Abmahngebühren bei erstmaligen Konkurrenten-Abmahnungen nach UWG
6.) Verbindliche Steuerauskunft verbessern
7.) Umsatzsteuergrenze für Kleinunternehmer anheben
8.) Ausweitung der Ist-Besteuerung von 500.000 auf 1 Million Euro Umsatz
9.) Befreiung von unzumutbaren Vorgaben der Arbeitsstättenverordnung
10.) Erleichterungen für Startups bei öffentlichen Ausschreibungen
„One-In-One-Out“-Regel
Die seit 2015 wirksame „One-In-One-Out“-Regel soll grundsätzlich helfen, die Kostenfolgen neuer Regelungsvorhaben der Bundesregierung nachhaltig zu begrenzen. Seitdem gilt: Für neue Vorgaben, die für die Wirtschaft einen laufenden Erfüllungsaufwand hervorrufen („In“), müssen bis spätestens zum Ende der jeweiligen Legislaturperiode Entlastungen („Out“) in gleicher Höhe geschaffen werden – entweder in dem Regelungsvorhaben selbst oder an anderer Stelle.
Erfüllungsaufwand
Der Erfüllungsaufwand ist das „Preisschild“ von Gesetzen und Verordnungen. Er umfasst den messbaren Zeitaufwand und die Kosten, die eine neue Regelung bei Bürgern, Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung auslöst. Um den Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit ein realitätsnahes Bild zu geben, müssen sowohl die laufenden, jährlich wiederkehrenden, als auch die einmaligen Be- und Entlastungen dargestellt werden.
Bürokratiekosten
Bürokratiekosten entstehen durch die Verpflichtung der Unternehmen, Daten oder sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu schaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln. Beispiele sind die Meldepflichten zur Sozialversicherung und zur amtlichen Statistik oder die Vorgabe, den Unternehmenskunden Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) zur Verfügung zu stellen.
Empfehlen Sie uns!